统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制迈出实质步伐

——访国务院发展研究中心农村经济研究部研究室主任、研究员韩杨

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出，加快健全种粮农民收益保障机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平。统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐。如何健全种粮农民收益保障机制？如何做好顶层设计，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制？围绕上述问题，中国经济时报记者采访了国务院发展研究中心农村经济研究部研究室主任、研究员韩杨。

完善以市场机制为主的农业支持政策

中国经济时报：《决定》指出：“加快健全种粮农民收益保障机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平。”在您看来，主要应从哪些方面着手？

韩杨：一是完善以市场机制为主的农业支持政策。完善稻谷、小麦最低收购价政策，综合考虑市场需求和生产成本变动，合理确定最低收购价水平；坚持市场定价、价补分离原则，稳定并完善玉米、大豆生产者补贴政策。处理好政府与市场的关系，统筹做好市场化收购和政策性收购。发挥好储备调节市场作用，促进更高水平的供需动态平衡。优化耕地地力补贴政策，统筹促进耕地数量保护与质量提升。

二是健全市场风险保障和防灾减灾机制。逐步扩大完全成本保险和种植收入保险的实施范围，提高风险保障标准和保障水平；健全自然灾害预警体系和防灾减灾救灾工作机制。

三是促进农业降本增效。以2023年中美小麦种植成本为例，中国小麦人工成本是美国的11倍，土地成本是美国的3.3倍，表象是显示出我国农业国际竞争力不高、农业劳动生产率低、土地经营权流转价格高等问题，实际上仍是农业土地承包经营权和农业转移人口市民化制度不完善的问题。应健全承包经营权流转价格形成机制，在人均耕地相对较多的地区和平原地区，以土地承包经营权的持续性和稳定性来促进农业适度规模发展；在人均耕地少的地区和丘陵山区，以社会化服务体系为重点来促进普通农户和现代农业体系衔接；强化农业技能培训，提高人力资本水平，提高农业生产效率，降本增效。

四是保持粮食相关支持政策的精准性、稳定性和持续性。稳定种粮农民收益的政策预期。

有利于共同扛起国家粮食安全责任

中国经济时报：《决定》中提到要统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐。在您看来，为何要提出这一机制？

韩杨：一是有利于调动主产区重农抓粮的积极性。2003年至2023年，我国13个粮食主产区播种面积增加了3.1亿亩，占全国增量的89.1%，粮食主产区贡献了全国75%以上的粮食产量、80%以上的商品粮和90%左右的粮食调出量，这些粮食主产区重农抓粮对保障全国粮食安全发挥了重要作用，要持续激励粮食主产区重农抓粮的积极性。

二是有利于提高资源要素配置效率和发挥区域比较优势。粮食主产区的经济发展格局，整体都受资源禀赋、区位条件、经济发展基础、人口迁移流动、区域发展政策等综合因素的影响。实现经济高质量发展和保障粮食安全目标，一方面要增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力，而这些地区普遍为粮食主销区、人口流入地区；另一方面，粮食主产区种粮多、耕地数量多，因此耕地保护和高标准农田建设等任务普遍重、农业用水量大，需要增强对主产区在经济和生态保护等方面的多重激励，以保障粮食生产的稳定性和持续性。

三是有利于缩小产销区间的经济发展差距。粮食主产区多为经济和财政薄弱地区，人均财力水平普遍偏低，民生事业欠账较多。尽管从纵向补偿看，国家加大了对粮食主产区的转移支付力度，增加了对产粮大县奖励资金等，但从横向看，特别是从“人地钱”等要素保障，以及农业、非农业动态均衡发展维度看，主产区在资源、要素配置上优先保障农业，在发展机会上优先保障粮食产业，这在一定程度上让渡了经济发展和财政收入增长机会，横向补偿也是着眼于从区域协调发展、经济发展和生态保护的长远性考虑。

四是有利于共同扛起国家粮食安全责任。2004年至2023年，全国7个粮食主销区粮食播种面积减少了2693万亩，粮食产量占全国的比重下降3.1个百分点。横向补偿，有利于激励主销区一同扛起粮食安全责任，让保障国家粮食安全主产区、主销区、产销平衡区要饭碗一起端、责任一起扛。

在政策设计上要处理好三个关系

中国经济时报：统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，您认为在政策设计上需要考虑哪些问题？

韩杨：统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制涉及区域间经济利益协调分配和保障国家粮食安全等重大问题，因此，政策设计需要坚持系统观念，从全局出发，立足当下和兼顾长远，统筹考虑和处理好以下关系。

一是处理好市场与政府的关系。粮食是商品也是必需品，对于国家治理而言，粮食安全是“国之大者”，是治国理政的头等大事；对于城乡居民而言，完善政策设计需统筹考虑在市场决定资源配置的前提下，更好地发挥政府作用。

二是处理好中央与地方、产区与销区之间的关系。当前，中央和各地连续多年陆续出台许多重农抓粮的政策，完善政策设计更需注重运用市场机制、市场逻辑来平衡主产区和非主产区保障国家粮食安全的责任与贡献。

三是处理好公平与效率、激励与约束关系。粮食作为商品流通时，涉及生产、供给、流通、消费等环节，统计数据具有相当大难度。粮食产业涉及农业资源要素禀赋，不同的资源禀赋要素如何匹配、如何平衡，以及如何定价都具有难度，在全国不同区域共同承担责任，这就涉及具体补偿机制中责任和贡献的划分，需要解决好究竟补偿谁、谁补偿、补多少、如何补等现实问题。